[선거제도 개편㉖] 이해찬의 계산기 ·· ‘양보’ 가능해도 ‘연동형 100%’는 아냐
[선거제도 개편㉖] 이해찬의 계산기 ·· ‘양보’ 가능해도 ‘연동형 100%’는 아냐
  • 박효영 기자
  • 승인 2018.11.25 10:12
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연동형이냐 병립형이냐, 권역별로 퉁치려는 민주당의 속내, 정치적 손해를 덜 보려는 유불리 논법이 핵심, 노무현 전 대통령의 대의, 3당의 돌파 전략은 예산안과 연계

[중앙뉴스=박효영 기자] 선거제도 개혁을 위한 시간이 무르익어가는데 더불어민주당이 피할 수 없어 내놓은 안이 ‘절충형’ 비례대표제로 좁혀지고 있다. 

현행 총선의 방식은 지역구(253석)와 비례대표(47석) 두 가지를 아예 연동시키지 않고 단순히 두 가지를 동시에 시행하고 있는 ‘병립형’ 선거제도다. 지역구와 비례대표를 완전히 연동시키는 것은 3당(바른미래당·민주평화당·정의당)이 주장하는 연동형 비례대표제다. 민주당은 이를 수용하기 어렵고 절반만 연동시키자는 속내인 것으로 판단되고 있다. 

먼저 최근 정치권을 뒤흔든 불쏘시개가 된 이해찬 민주당 대표의 발언을 살펴보면 쉽게 파악할 수 있다. 

이해찬 대표의 의중이 어떻게 될지가 선거제도 개혁의 관건이다. (사진=박효영 기자)

연합뉴스 보도에 따르면 이 대표는 지난 16일 문희상 국회의장 주재로 열린 5당 대표 부부 회동에서 “지금 논의되는 연동형 비례대표제에 따르면 제1당은 차지할 의석을 지역구 당선자로 다 채울 수 있기 때문에 비례대표를 많이 가지기 어렵다. 그럴 경우 직능성과 전문성을 가진 비례대표의 영입이 불가능해지기 때문에 제1당으로서는 받아들이기 어렵다”며 기존에 확보한 의석수에서 손해를 보더라도 비례성 강화로 나아가야 한다던 당위적 입장에서 속내를 구체적으로 드러냈다.

이 대표는 5일 열린 초월회(문 의장 주재 5당 대표 월례 모임)에서 “지난번에도 말씀드린 것처럼 연동형 비례제를 도입해서 비례성이 제대로 발휘되도록 하는 것에 저희 당은 기본적으로 동의하는 입장”이라고 밝혔었는데 연동형 비례대표제를 그대로 도입하면 민주당 손해가 불보듯 뻔하니 절충해야 한다는 것이다. 

3당이 한 목소리로 요구하는 연동형 비례대표제에 손사레를 치는 것인데 지역구에서 의석을 많이 얻으면 비례대표 의석수를 손해보니까 손해의 규모를 줄여달라는 취지다. 

연동형 비례대표제는 전체 300석 중 정당 득표율이 30%면 90석이 당선자 수로 픽스되고 여기서 지역구 당선자가 20석이면 비례대표 10석을 더 얻는 모델이다. 하지만 현재 지지율이 가장 높은 민주당의 경우 정당 득표율로 30%를 얻었다고 했을 때 지역구 당선자가 28석이면 고작 2석만 비례대표로 확보하게 된다. 이 대표의 난색 표명은 이런 맥락에서 비롯됐다.  

이 대표의 이러한 발언이 알려지자 3당은 일제히 비판했다. 정치적 유불리 때문에 말이 바뀌었다는 지적이었다. 양당의 파트너인 자유한국당만 조용했다.  

민주당과 한국당의 입장이 어떻게 될지가 선거제도 개혁에서 제일 중요하다. 이 대표와 김성태 한국당 원내대표의 모습. (사진=박효영 기자)
민주당과 한국당의 입장이 어떻게 될지가 선거제도 개혁에서 제일 중요하다. 이 대표와 김성태 한국당 원내대표의 모습. (사진=박효영 기자)

정호진 정의당 대변인은 19일 논평을 통해 이렇게 경고했다. 

“당초 여당은 18대 대선, 20대 총선, 19대 대선에 걸쳐 꾸준하게 연동형 비례대표제를 정치개혁 공약으로 제시해왔다. 최근 이 대표 역시도 선거제도 개혁의 취지에 동의한 바 있다. 연동형 비례대표제도는 식언할 수 없는 국민들에 대한 확고한 약속이었다. 그런데 화장실 갈 때와 나올 때가 다르다더니 집권 세력이 됐다고 정치적 대의 앞에서 유불리를 따지고 있다면 비난을 면하기 어려울 것이다. 정신 차려야 한다. 권불십년이고 화무십일홍이라 했다. 이번 지방선거에서 왜곡된 선거제도로 재미를 봤다고 해서 다음에도 민주당이 똑같은 수혜자가 되리란 보장은 없다. 촛불민심이 민주당 정권을 탄생시켰다고 해서 그 지지가 온전히 유지될 것이라 착각해선 안 된다. 대한민국을 근본적으로 개혁하라고 실어준 힘을 권력의 확대로 착각해선 안 된다.”

박주현 평화당 수석대변인도 20일 논평을 내고 “민주당은 그동안 초지일관 연동형 비례대표제를 주장해왔다. 대통령도 나서서 주장해왔다. 그런데 이제 연동형 비례대표제로 바꿀 절호의 기회가 왔고 지금이 아니면 언제 또 기회가 올지 모르는데 (이 대표가) 유불리를 따지고 말을 싹 바꾸고 있다. 이런 태도로는 결코 개혁을 추진할 수도 성공할 수도 없다”고 비판했다.

그러자 홍익표 민주당 수석대변인은 급한 불을 끄기 위해 21일 논평을 내고 “일부 언론이 기사와 사설 등을 통해 민주당과 이 대표가 연동형 비례대표제를 반대한다고 보도한 것은 사실이 아니다. 지난 총선과 대선 당시 권역별 비례대표제를 주장한 바 있고 이후 연동형 비례대표제를 수용할 수 있다는 입장을 여러 차례 밝힌 바 있다”며 “민주당은 대표성과 비례성에 기초한 선거제도를 일관되게 주장해왔다”고 항변했다. 

홍익표 대변인은 이 대표의 발언이 비판을 받자 수습하는 역할을 맡고 있다. (사진=박효영 기자)
홍익표 대변인은 이 대표의 발언이 비판을 받자 수습하는 역할을 맡고 있다. (사진=박효영 기자)

홍 대변인과 이 대표의 주장 그리고 3당의 반응을 이렇게 정리할 수 있다. 

민주당은 Ⓐ대표성과 비례성을 강화한다는 선거제도 개혁의 흐름을 거스르지 않겠다는 당위적인 입장을 갖고 있고 특히 Ⓑ과거 주장해왔던 선거제도 개혁의 의지가 후퇴하지 않았다. 다만 Ⓒ3당이 주장하는 연동형 비례대표제에는 동의해주기 어렵다. 

3당은 연동형 비례대표제를 중심으로 Ⓒ를 지적하고 있는데 민주당은 ⒶⒷ로 반론을 하고 있는 것이다. 

노영관 바른미래당 부대변인은 22일 논평을 통해 “이 대표의 연동형 비례대표제 반대 발언이 논란이 일고 있다. 홍 대변인이 이를 부인하고 해명에 나섰지만 정작 이 대표 본인은 명확한 입장을 밝히지 않고 있다. 연동형 비례대표제 도입은 지난 총선과 대선 당시 민주당의 공약이자 당론이었다. 민주당은 연동제 비례대표제 도입에 대한 명확한 입장 표명을 해야할 것”이라고 촉구했다.

노 부대변인도 Ⓒ를 피력하고 있다.

하지만 민주당과 문재인 대통령은 공식적으로 연동형 비례대표제를 주장했던 적이 드물고 다만 ⒶⒷ 차원의 이야기만 되풀이하고 있다. 과거 공약 사항도 권역별 비례대표제였지 연동형 비례대표제는 아니었다는 해명의 뉘앙스도 느껴진다. 이 둘은 대립적이지 않지만 다르다. 권역별을 하면서 연동형을 할 수도 있고 현행처럼 병립형으로 갈 수도 있다. 

총선에서 권역별로 하자는 것은 전국을 지역별로 나누고 지역별 정당 득표율을 따로 계산해서 의석을 배분하자는 논리다.  

이것 자체만 보면 지역구와 비례대표제를 연동시키는 것과 무관하다. 2015년 중앙선거관리위원회가 제시한 모델은 권역별이었지만 동시에 연동형이었다. 권역별로 연동형을 하자는 것이다. 전국을 하나로 보고 전체 정당 득표율로 계산하지 않고 권역별 정당 득표율로 하면서 지역구와 비례대표를 연동하자는 안이다.

문 대통령도 비례성과 대표성 강화를 말하고 있지만 연동형 비례대표제를 지지한다고 명확히 말하지는 않았다. (사진=연합뉴스 제공)

문 대통령은 8월16일 여야 5당 원내대표를 청와대로 초청한 자리에서 “비례성과 대표성을 제대로 보장할 수 있는 그런 선거제도 개편에 대해 대통령 개인적으로는 강력하게 지지한다”며 권역별 비례대표제를 거론했다. 문 대통령의 말도 ⒶⒷ에 머물러 있고 Ⓒ로 나아가지는 않고 있고 19대 대선 공약(총선 권역별 정당명부 비례대표제 도입)도 마찬가지다. 

다시 말하면 ⒶⒷ 차원의 입장이 Ⓒ로 갈 수도 있고 절충형으로 갈 수도 있다. 3당은 Ⓒ로 가야한다는 것이다. 여기서 권역별은 단순히 전국을 나누는 것에 불과하지 지역구와 비례대표의 관계를 어떻게 할 것인지와는 하등 상관이 없다. 

복잡한데 한 번 더 정리해보면 선거제도를 4가지로 구분했을 때 쉽게 이해할 수 있다. 

①병립형 비례대표제는 현재 한국과 일본이 시행하고 있는데 단순히 1등만 당선되는 단순다수대표제(지역구)와 비례대표제를 병립하는 것이다. 핵심은 이 둘이 전혀 연동되지 않는 것이다. 둘의 비중만 보면 한국은 253 대 47이고 일본은 300 대 180이다.  
②연동형 비례대표제는 정당 득표율이 확보 의석수로 픽스되는데 예컨대 전체 의석수가 300석이라고 했을 때 A 정당이 30% 득표율을 얻는다면 90석을 가져가는 것이다. 만약 지역구에서 75석을 당선시켰다면 15석을 비례로 얻는 방식이다.  
③절충형 비례대표제는 위의 두 가지를 절충하는 것이다. 지역구와 비례대표제를 연동시키지 않는 것과 연동시키는 것을 섞는 형태다. 
④전면 비례대표제는 지역구 의석이 없다. 오직 비례대표로만 의회를 구성하는 것인데 대표적으로 네덜란드가 시행하고 있다. 지역구 후보로 출마했다가 낙선자가 되면 거기에 갔던 유권자의 표는 죽은 표가 돼 버리는 승자독식 제도의 불합리한 가능성이 아예 차단된다. 오직 정당 득표율 만큼만 의석수가 할당된다.  

폭풍우가 걷히고 난 뒤 이 대표는 23일 공식 기자간담회를 열고 “다수당이 양보를 할 수 있다는 것이지 100% 비례대표를 몰아준다는 건 아니다. 연동형이라는 것은 연계를 시킨다는 것일 뿐 독자적인 하나의 법을 가진 것은 아니다. 민주당이 그간 선거제 개편과 관련해 공약한 것도 대통령이 국정 과제에서 제시한 것도 권역별 정당명부 비례대표제”라고 분명히 밝혔다.

이 대표가 말하는 권역별은 ①②③의 결론으로 도출될 가능성을 모두 안고 있지만 3당이 압박하는 대로 ②에 동의해준 것은 결코 아니고 ⒶⒷ의 뜻이 ① 아니면 ③으로 갔으면 좋겠다는 노림수가 숨어 있다.  

민주당은 명확히 말로 ②을 주장하지 않았지만 ②에 동의한 적이 분명 있다. 

민주당이 작성한 문건을 보면 사실상 연동형 비례대표제를 당론으로 채택했었다는 사실을 알 수 있다. (자료 사진=정치개혁공동행동 제공)
개혁 공동행동의 질의서에 분명 문 대통령은 연동형 비례대표제에 동의한다고 밝혔다. (자료=개혁 공동행동)
참여연대와 한국일보가 공동으로 물어본 것에도 문 대통령은 연동형 비례대표제에 찬성한다고 답했다. (자료=참여연대)

△2017년 9월14일 김영재 전 민주당 행정안전수석 전문위원은 <정치개혁 과제에 대한 검토>라는 문건을 만들었는데 민주당 소속 소병훈·김상희·박주민 의원의 선거제도 개혁 법안을 예로 들면서 대선 공약·국정과제·당론·선관위 개정 의견이라고 표시했다. 세 의원이 발의한 법안이 바로 ②의 연동형을 주요 특성으로 하고 있다. 권역별로 나누되 연동형으로 하자는 안이었다. 

△2017년 3월 문 대통령은 대선 후보 시절 <민의를 반영하는 선거법 개혁 공동행동>이 대권 주자들에게 보낸 공개 질의 답변서를 통해 총선 ② 실시에 대해 찬성한다고 밝혔다.

△2017년 4월 발표된 <참여연대와 한국일보 공동기획 19대 대선 후보 정책 평가>에 따르면 문 대통령은 ②을 찬성한다고 답변했다. 

다만 민주당이 19대 대선 공약집으로 발표한 것을 보면 “총선 권역별 정당명부 비례대표제 도입”이라고만 돼 있고 연동형으로 권역별을 하자고 명시하지는 않았다.

19대 대선 민주당의 정책 공약집에는 권역별만 명시돼 있고 연동형은 명시돼 있지 않다. (자료=더불어민주당)

이 대표는 기자간담회에서 “연동형 비례제를 구체적으로 어떤 방식으로 할 것인지는 정치개혁특별위원회에서 검토할 것”이라고 밝혔는데 아마 실제 논의과정에서 ③을 밀게 될 가능성이 높다. 

간담회에 배석한 홍 대변인은 “간략히 요약하면 민주당이 다수당이라고 해서 기득권을 위해 기존 선거제도를 고집하지 않겠다는 것”이라고 이 대표의 취지를 설명했는데 ①에서 비례대표 의석수를 늘리거나 ③을 하더라도 현행보다는 개선된 것이니 민주당이 많이 양보했다는 메시지를 던진 것이다. 

정당 득표율로 확보 의석수를 픽스하는 것이 ②의 핵심인데 그러려면 일단 의원 정수를 늘려야 한다. 현행 300석에서 60석을 더 늘리자 80석을 더 늘리자 여러 대안이 나오고 있는데 ③은 말 그대로 늘어난 비례대표 의석수의 절반은 연동형으로 하고 절반은 기존대로 하자는 절충형이다. 

민주당이 정당 득표율 30%를 얻었고 지역구 당선자가 28석이면 2석만 비례대표로 확보하게 되는 게 ②이라면 지역구 당선자 수와 상관없이 기존처럼 비례대표 의석을 추가 확보하게 되는 것이다. 

예를 들면 연동형 파트에서 득표율 30%에 따라 비례대표는 2석만 확보하고 병립형 파트에서 추가로 더 확보하는 것이다. 현행 제도는 100% 병립형(지역구와 비례대표 연동 전혀 없음)이고 3당이 주장하는 게 100% 연동형이라면 그 중간으로 절충해서 민주당의 예상 손해를 줄여야 한다는 현실적 관점이 반영된 것이다. 

정당별 정치적 협상이 어떻게 이뤄질지도 관심사다. 5당 원내대표가 문 대통령을 만나고 있는 모습. (사진=연합뉴스 제공)
정당별 정치적 협상이 어떻게 이뤄질지도 관심사다. 5당 원내대표가 문 대통령을 만나고 있는 모습. (사진=연합뉴스 제공)

결국 정치적 유불리다. 

민주당이 현 시점에서 시대적 대의보다는 이익을 더 중시하는 것인데 故 노무현 전 대통령은 이익을 크게 희생하더라도 선거제도 개혁이라는 대의를 위해 승부수를 던진 바 있다.  

노 전 대통령은 2005년 7월28일 전격적으로 한나라당에게 대연정을 제안했다. 총리지명권과 각료지명권을 넘겨주고 자신은 대통령임에도 내각제 수준으로 권한을 이양할 용의가 있다고 밝혔다. 대신 노 전 대통령은 “(후보만 내면 당선되는) 지역주의 청산을 위한 새로운 선거제도를 만들어달라”고 조건을 걸었다. 

노 전 대통령은 엄청난 정치적 이익을 포기해서라도 지역주의를 강화하는 승자독식 선거제도를 고치고 싶어 했다.

당시 김만수 전 청와대 대변인은 “지역구도 극복을 위한 선거법 개정에 정치적 합의가 이뤄지면 한나라당이 주도하는 대연정을 구성하고 그 연정에 대통령의 권력을 이양하겠다는 것”이라고 강조했다.  

2005년 7월29일 선거제도 개혁이 대연정 제안의 진의였다고 기자간담회를 통해 밝힌 노무현 전 대통령. (사진=노무현재단)

다음날(7월29일) 노 전 대통령은 기자간담회를 열어 이렇게 설명했다. 

“대연정 말하니까. 이것만 사람들이 받아들이는데. 내가 원하는 것은 대연정 보다는 선거제도 개혁이다. 선거제도 개혁을 아무리 하려고 해도 안 되니까. 정권을 내놓는 한이 있더라도 꼭 이 선거제도는 고치고 싶다. 나를 위해서가 아니고 우리 국가의 장래를 위해서 이건 꼭 하고 싶다. 그런 뜻을 말씀드린 것이다. 그래서 대연정 제안은 소위 말하는 반대급부의 내용이고 진정으로 제안한 것은 선거제도를 고치자는 것이다. 지역주의를 해소할 수 있는 선거제도를 만들자. 이 제안이다. 그걸 중심에 놓고 받아들여 주면 좋겠다.”

노 전 대통령의 큰 정치와 달리 민주당은 지금 망설이고 있다.

최근 서울교통공사 채용비리 국정조사 및 청와대의 인사 문제를 두고 여야는 국회를 파행시켰다. 결국 21일 보이콧을 끝내는 여야 합의문이 발표됐는데 김관영 바른미래당 원내대표는 이날 기자간담회를 열어 이렇게 말했다.  

“오늘 막판까지 문구에 들어갈지 논의됐으나 결국 들어가진 못 했던 그러나 모든 원내대표들 간에 구두로 합의한 사항이 있다. 대표성과 비례성을 강화하는 선거제도 개편에 대해서 정기국회 내에 합의하도록 노력한다는 문구다. 이를 두고 마지막까지 합의문으로 완성할지 여부에 대해서 의견을 조율했지만 지난 청와대 여야정 상설협의체(5일)에서 합의한 문구가 있기 때문에 그 문구로 갈음하기로 했다.”

민주당과 한국당이 선거제도 개혁에 부담스러워 하는 눈치를 엿볼 수 있다. 

원내외 7당(바른미래당·민주평화당·정의당·민중당·노동당·녹색당·우리미래)은 선거제도 개혁에 올인하고 있다. (사진=박효영 기자)

이를 뚫기 위한 3당의 전략도 제시됐다. 정동영 평화당 대표는 470조 5000억원에 달하는 예산안 처리와 선거제도 개혁을 연계시키겠다고 공언했다. 

정 대표는 21일 서울 동작구 소상공인연합회 앞에서 기자들을 만나 이렇게 강조했다.

“민심은 조속변이고 지지율이라는 것은 올라갈 때가 있으면 내려갈 때가 있는 것이다. 지지율에 취해 자신들이 야당 때 간절하게 연동형 비례제 관철을 위해 이리 뛰고 저리 뛴 시절을 까맣게 잊고 이제 선거하면 지역구는 싹쓸이한다는 미망에 빠져있는 민주당에 대해 안타깝게 생각한다. 꿈에서 깨길 바란다. 만일 끝까지 여당이 선거제 개혁에 대해 소극적이거나 미봉책으로 일관한다면 야당 연대를 통해 470조 예산을 수정하는 것도 중요하지만 그것보다 10배 100배 더 중요한 것이 행복하지 않은 국민을 행복한 길로 이끌어 낼 수 있는 선거제 개혁이라고 생각한다. 평화당이 앞장 서서 선거제 개혁과 예산안 처리 연계 방침을 더 확실히 추진해나가도록 하겠다.”

노 전 대통령의 정치적 동지였던 문 대통령과 이 대표가 보수 정권 이후 10년 만에 다시 집권했는데 못 다 이룬 노 전 대통령의 꿈을 완수할 수 있을지 지켜봐야 할 것 같다.


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