국회입법조사처  경제산업조사실 재정경제팀 입법조사관 조주현 경제학박사는 이슈와 논점 제57호에서 "국가채무 관리 현황과 시사점"에 대해서 발간했다.

전문은 다음과 같다. 

1. 들어가며

최근 우리나라의 국가채무 규모와 증가 속도와 관련하여 입법부, 행정부, 언론, 학계, 연구기관 등에서 활발하게 논의가 이루어지고 있다.

정부 발표에 따르면 2009년 국가채무는 명목 GDP의 33.8%인 359.6조원이며, 2010년에는 명목GDP의 35.2%에 달할 것으로 전망되고 있다. 이러한 국가채무 규모에 대해 정부는 국가채무 비중이 평균 75.1%(2009년 기준)에 달하는 G20에 비해 상대적으로 양호한 수준이라고 설명하고 있다.

그러나 한국은행에 따르면 공기업을 포함한 일반정부의 부채는 2009년 9월 말 현재 610.8조원으로 국민주택기금ㆍ예금보험기금 등 공적금융기관의 부채 등을 포함한 공적 영역 부채는 약 710조원에(GDP 대비 70%) 달할 것으로 추산된다.

이렇듯 국가채무 범위를 어떻게 정하느냐에 따라 국가채무 비율 또한 크게 차이가 나고 있어 국민들에게 혼선을 주고 있다.

또한 국가채무 증가 속도에 대해서도 우려의 목소리가 크다. 국가채무는 2003년 이후 4년 동안 156.5조원 늘어났으며, 현 정부가 출범한 2008년부터 2009년까지 2년 동안 60.7조원이 증가하였다. 이러한 국가채무의 증가 속도는 OECD 회원국 중 가장 빠르다.

국가채무 규모와 증가 속도에 대한 논의는 결국 국가채무 관리와 재정건전성의 문제로 귀착된다. 국가채무를 효과적으로 관리하기 위해서는 국가채무에 대한 명확한 기준을 정립하여 개선 방안을 마련하는 것이 필요하다.

이에 본 글에서는 국가채무를 효과적으로 관리하기 위한 기준 정립을 정리하는 동시에 증가속도에 대한 개선 방안을 살펴보고자 한다.

2. 국가채무의 규모

국가채무와 관련된 국제기준은 IMF, OECD, EU 등에서 정하고 있으며, 우리나라의 국가채무 작성 기준은 확정채무를 대상으로 하고 있는 IMF의 1986년 정부재정통계편람(GFSM;Government Finance Statistics Manual, 이하 GFSM)을 따르고 있다.

우리나라의 국가채무에는 정부의 채무보증, 사회보장기금의 잠재적 채무, 공기업 채무 등이 포함되지 않는 측면에서 GFSM 1986과 동일하나, 공공비영리기관의 채무는 제외된다는 점에서 GFSM 1986과 다르다.

한국은행에서 작성하고 있는 국민계정 기준

국가채무 통계에는 공공비영리기관이 포함되어 있으나, 정부에서 작성하는 국가채무 범위에는 공공비영리기관의 범위에 대하여 구체적인 기준을 제시하고 있지 않다.

GFSM 1986 기준으로 작성한 우리나라의 2009년 국가채무는 359.6조원(GDP의 33.8%)이다. 그러나 일부에서는 한국토지주택공사, 한국수자원공사 등 공공기관 부채, 공공기관에 대한 국가보증, 4대 공적연금 책임준비금 부족액 등 국가가 최종적으로 떠안게 될 채무를 합하면 2008년 기준으로 1,300조원에 이를 것이라고 주장하고 있다.

이렇듯 국가채무 규모가 작성 기준에 따라 크게 차이를 보이는 것은 국가채무의 대상을 어느 범위까지 설정할 것인가에 따라 다르기 때문이다.

영국의 경우 재정운용상의 주요 지표로 ‘공공부문 순채무(PSND; Public Sector Net Debt, 이하 PSND)’를 발표한다. PSND는 일반정부에 공기업을 포함한 공공부문 전체를 대상으로 하며 총채무에서 유동성 자산을 제외한 순채무를 기준으로 하고 있다. 또한 IMF의 GFSM 2001 기준에 따라 일반정부 기준 총부채(liabilities)와 총채무(debt)를 국제기구에 공표한다.

영국의 예와 같이 유럽연합 등 주요 선진국가들은 IMF의 GFSM 2001 기준에 의해 준정부기관과 공기업 부채까지 포함한 정부부채를 재정건전성 지표로 삼고 있다. 우리나라는 GFSM 1986 기준으로 국가채무를 산정하기 때문에 선진국 보다 국가채무의 범위가 좁다.

GFSM 1986과 GFSM 2001은 정부의 포괄범위와 회계처리 기준에서 차이가 존재한다. 정부의 포괄범위와 관련하여 GFSM 2001에 의하면 일반정부의 범위를 제도단위로 파악하여 일반회계, 특별회계, 모든 기금, 사회보장기금(국민건강보험공단), 일부 공공기관이 포함된다.

GFSM 1986과 달리 GFSM 2001에서는 발생주의가 적용되어 경제적 사건의 포괄범위 및 기록시점 등에서 차이가 발생한다. 미수금, 미지급금, 선수금, 선지급금 등의 회계처리 시점이 달라지게 되어 공무원연금ㆍ군인연금 등 정부 피용자의 퇴직급여와 관련된 충당부채나 민간투자사업과 관련된 부채가 국가채무로 인식된다.

2012년부터 우리나라 국가채무 규모는 IMF의 GFSM 2001 기준에 따라 재산정될 예정에 있다. 정부가 새로운 국제기준을 어느 수준까지 적용할지 모르나, 20년 전에 만들어진 IMF의 GFSM 1986 기준으로 작성한 국가채무 규모를 다른 국가들과 비교하여 우리나라의 재정이 건전하다고 평가 하는 것은 무리가 있다.

3. 국가채무의 증가속도

국가채무는 2009년 359.6조원(GDP의 33.8%)으로 외환위기 직후인 1999년 93.6조원(GDP의 18.6%)의 3.8배 규모이며, 최근 들어 그 증가 또한 빠르게 나타나고 있다. 1990년 초반까지 경제호황기 및 재정안정화정책 시기를 거치면서 국가채무비율은 9.5%까지 감소하였으나, 1997년 외환위기 이후 다시 늘어나기 시작하였으며 2003년부터 빠른 속도로 증가하고 있다.

특히 2009년 국가채무가 전년(309조원) 대비 50조원 이상 증가하는 등 2008〜2009년간 2년 사이에 61조원이나 증가하였다. 정부 재정운용계획상 2010년 국가채무는 407.1조원으로 2009년 대비 증가액이 50조원에 근접할 것으로 예상되어, 3년간에 결쳐 약 100조원 이상이 증가하게 되는 셈이다.

2009년 국가채무비율이 전년대비 3.6%p 증가한 반면, 2007년과 2008년의 경우 전년대비 각각 0.4%p, 0.5%p 감소했다는 점을 고려할 때 국가채무가 작년에 급증했음을 알 수 있다.

최근 국가채무의 급속한 증가는 글로벌 금융위기 해소를 위한 정부지출의 증가에 기인한 것으로, 금융위기 해소 이후 국가채무가 다소 감소할 것이라는 전망을 할 수 있다. 그러나 인구감소 및 인구고령화에 따른 취업자 수 감소로 인한 잠재성장률 하락, 인구구조변화와 관련한 지출(연금, 보험, 보건의료, 장기요양, 노동, 교육 등) 증가 등 재정건전성을 악화시키는 요인들로 인해 중장기적 관점에서 국가채무의 증가는 지속적일 것으로 예상되어 안심할 상황은 아니다.

정부 연구기관의 분석결과에 따르면, 우리나라 국가채무비율은 세출의 지속적인 증가로 관리대상수지의 적자규모가 늘어나면서 국가채무 규모도 증가해 2050년에는 GDP 대비 116%로, EU 국가들의 국가채무비율 전망치인 116〜125%와 비슷한 수준이 될 것으로 예상하고 있다.

또한 현재 국가채무 산정에는 포함되지 않지만 최종적으로 정부가 부담할 공기업 부채도 최근 몇 년 사이에 빠른 속도로 증가하고 있다. 2001〜2008년 공기업(전체 24곳 기준) 연평균 부채 증가율이 무려 20.6%에 이른다. 2004년까지만 해도 83.8조원으로 100조원을 밑돌던 공기업 부채가 2006년(119조원)에 100조원을 넘어선 이후 2009년 213.2조원으로 집계되었다는 사실은 의미하는 바가 크다.

4. 맺음말

국가채무를 효과적으로 관리하지 못하고 재정건전성이 악화될 경우, 향후 저축 감소와 투자 부진으로 잠재성장률 하락 등 미래세대에 경제적 부담을 안겨준다. 우리나라는 대외의존도가 높고 대외충격에 취약하므로 재정 부실은 대외충격 흡수 여력을 축소해 국가신용도의 추락으로 이어질 수 있다. 이에 국가채무를 효과적으로 관리하기 위한 방안을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 국제기준에 맞는 국가채무 기준의 정립과 관련 통계의 정비가 필요하다. GFSM, SNA 등 국제기준에 따라 선진국들과 비교가 가능하도록 국가채무의 산정기준을 재정립하여 국제비교의 정합성을 제고할 필요가 있다.

이를 위해 국제기준에 따른 일반정부와 공기업부문의 범위를 분명히 구분하고 공기업 관련 통계를 정비하는 것이 중요하다. GFSM 2001에서는 공공부문을 일반정부와 공기업으로 구분하고 있으며, 이들에 대한 통계를 작성하도록 권고하고 있다.

또한 정부가 공표하는 공식적인 국가채무 이외에 재정건전성을 위협할 수 있는 잠재적 채무, 우발적 채무에 대한 지표를 만들어 재정위험성을 관리하는 것이 필요하다.

둘째, 지출측면에서 재정건전성의 악화 요인을 파악하여 재정부담 가능성을 최소화시켜야 한다. 우리나라는 잠재성장률 하락과 인구구조변화에 따른 지출 증가 등으로 재정건전성 악화가 예상되는 만큼 이에 대한 대비가 필요하다. 이를 위해 지출에 관한 재정규율을 도입하는 방안을 검토해야 할 것이다. 또한 세수기반 확충을 위해 부가가치세의 간이과세제도를 개선하는 등 비과세ㆍ감면제도를 정비하여 조세제도의 효율성을 높여야 한다.

셋째, 중장기적으로 잠재성장률을 높임으로써 세수의 자연적인 증대를 도모할 수 있는 방안을 강구해야 한다. 고령화와 저출산, 설비투자 부진 등으로 하락하고 있는 잠재성장률을 높이기 위해서는 산업구조 개편을 통한 생산성 향상이 이루어져야 한다. 서비스 산업에 대한 규제완화와 건전한 노사관계 설정 등을 통해 고부가가치 산업구조로 개편될 필요성이 있다. 또한 산업구조 고도화에 따른 내실 있는 성장력을 뒷받침하기 위해서 연구개발 투자를 통해 기술력 및 인적자본을 확충할 필요가 있다.
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