오후 10시 - 익일 오전 6시 사이 제한방안 검토 필요
야간옥외집회에 관해 일정부분 제한을 두는 것은 ‘집회의 자유’ 와 함께 ‘공공의 안녕질서’ 뿐만 아니라 ‘일반인들의 평온’을 위해서도 긍정되는 부분이기에, 집시법개정을 위한 향후 입법논의과정을 통하여 보다 충분한 구체적 검토가 이루어져야 할 것이다.
특히 야간옥외집회가 불가피하게 제한되어야 한다면, 그 시간대의 범위는 집회의 자유를 보장하는 동시에 국민의 사생활의 평온과 일상적인 활동이 침해되지 않는 범위 내에서 결정되어야 할 것인데, 구체적인 방안으로는 여론조사결과 및 언론, 국회에서의 논의 등을 종합해 볼 때 ‘오후 10시부터 다음날 오전 6시’까지 야간옥외집회를 제한하도록 하는 방안을 적극 검토할 수 있을 것이다.
아울러 경험상 지금까지 상당수의 집회가 ‘일회성’이 아닌 ‘계속성’을 띠고 있는 경우를 종종 찾아볼 수 있다는 측면에서 집회의 주최자, 참여자 등이 법률상 규정되어 있는 사항들을 모범적으로 준수하는 경우에는 집회에 대한 인센티브를 제공하는 것이 필요한 반면, 법률을 준수하지 않은 경우에는 행정상 불이익이나 강화된 제한을 가할 수 있는 제도를 도입하는 방안도 고려해 볼 필요가 있다.
이에대한 정치행정조사실 법제사법팀 입법조사관 이정념,이건호 는 다음과 같이 발간했다.
1. 들어가며
2009년 9월 24일 헌법재판소는 ｢집회 및 시위에 관한 법률(이하 “집시법”)｣ 제10조(옥외집회와 시위의 금지 시간)와 이를 위반한 경우의 처벌규정인 제23조 제1호 중 ‘옥외집회’ 부분에 대해, 2010년 6월 30일을 시한으로 집시법의 개정이 이루어질 때까지 헌법불합치 결정을 내렸다. 이러한 결정에 따라 개정시한까지 집시법의 개정이 이루어지지 않으면 해당 조항은 효력을 상실하여 야간옥외집회의 제한범위가 사실상 사라지게 되어 있어 논란이 되고 있다.
야간옥외집회의 경우에는 ‘개인의 의사표현’보다 ‘공공의 안녕질서’라는 측면에서 마찰을 빚을 가능성이 크다. 야간이라는 특수한 시간적 상황의 경우 일반인들에게는 평온이 요청되는 시간대이고, 집회 참여자의 입장에서는 감성적으로 민감해져 자제력을 잃을 가능성도 상당하여 경찰의 입장에서는 폭력적 돌발 상황에 대한 대응이 어렵게 될 수도 있다. 그러나 이러한 점 때문에 집회 주최자 내지 참여자가 누려야 할 집회의 자유를 제한한다면 국민의 기본권 또한 침해될 수밖에 없다. 이하에서는 야간옥외집회와 관련된 쟁점을 중심으로 하여 앞으로 국회에서 논의해야 할 방향에 대해 살펴보고자 한다.
2. 야간옥외집회에 관한 핵심쟁점들
집시법 개정논의의 핵심은 무엇보다도 야간옥외집회가 무제한 인정될 수 있는 것인지 아니면 제한되어야 하는 것인지, 제한되어야 한다면 제한 가능한 시간대를 어떻게 설정해야 하는지 등이다. 구체적으로 야간옥외집회에 관한 찬ㆍ반 입장은 다음과 같이 정리될 수 있다.
경찰청은 2010년 3월 20일부터 22일까지 조사기관 ‘리서치 앤 리서치’에 의뢰하여 전국 16개 시ㆍ도 19세 이상 성인 남녀 1000명을 대상으로 전화조사(Computer Assisted Telephone Interviewing, CATI)를 실시하였다. 야간옥외집회의 허용에 대한 조사결과는 시간, 장소 등 상황을 고려하여 허용 여부를 판단해야 한다는 의견이 60.5%로 가장 높게 나타났고, 절대적으로 불허해야 한다는 의견이 23.4%, 전면 허용해야 한다는 의견이 13.8%로 나타났다. 야간옥외집회를 허용할 경우, 일정 시간대를 정해 금지할 필요성이 있는지에 대해서는 금지가 필요하다는 의견이 75.1%, 금지할 필요가 없다는 의견이 19.3%, 무응답이 5.6%로 나타났다.
3. 외국의 야간옥외집회 규제 사례
야간옥외집회에 대해 일정한 제한을 두고 있는 입법례로는 미국, 프랑스, 러시아 등을 들 수 있다. 미국의 경우에는 각 주의 법률 또는 조례의 형식을 통해 주마다 다양한 내용으로 주간 또는 야간시간대의 집회를 제한하고 있다. 프랑스에서는 ｢집회의 자유에 관한 법률｣을 통해 23시 이후의 야간옥외집회를 금지하고 있는데, 공공기관의 근무시간이 23시 이후일 때에는 허용시간이 연장된다. 러시아에서는 ｢집회ㆍ회합ㆍ시위ㆍ행진ㆍ피케팅에 대한 연방법｣을 통해 집회를 규율하고 있는데, 23시부터 다음날 7시까지의 집회는 금지되고 있다.
이들 나라에 비해 독일, 영국 등에서는 원칙적으로 일정한 제한을 두지 않고 집회의 자유를 인정하고 있다. 독일에서는 집회 시간에 따른 차등적인 제한은 이루어지지 않고 ｢집회와 행진에 관한 법률｣을 근거로 하여 집회의 자유를 보장하고 있다. 영국에서도 야간옥외집회를 원칙적으로 금지하는 규정은 존재하지 않는다. 영국의 경우는 ｢공공질서법｣을 통해 집회의 종류를 움직임이 없는 집회의 경우와 이동하는 집회로 구분하여 보호의 정도를 달리 정하고 있다. 즉, 움직임이 없는 집회의 경우는 넓게 보호하고, 이동하는 집회의 경우에는 상대적으로 제한정도를 강화할 수 있는 여지를 두고 있다.
다만, 이동하는 집회의 경우를 금지할 수 있는 법적 근거를 두고 있더라도 민주적 정당성을 확보한 관할지방자치의회와 관계 장관의 합치된 결정에 따르도록 함으로써 경찰권에 의한 일방적 집회규제의 여지를 봉쇄하고 있다. 영국에서는 집회의 목적, 조건, 상황, 영향 등을 종합적으로 고려하여 구체적 위험에 기초한 집회규제를 시행하고 있고, 집회의 자유를 제한하여야 할 특별한 필요가 있는 경우 경찰이 준수하여야 할 구체적인 요건을 제시하고 있다.
4. 국회의 주요 논의들
이미 18대 국회에서는 집시법의 개정을 위한 논의가 진행되고 있다. 2010년 3월 현재, 국회에는 18개의 관련 법률개정안이 계류 중에 있다. 이들 개정안 가운데 야간 옥외집회의 금지와 관련된 내용들은 크게 ①질서유지인을 두는 경우 원칙적으로 허용하는 개정안(천정배의원안), ②야간집회에 대한 제한을 폐지하는 개정안(이정희의원안), ③‘오후 10시부터 다음날 오전 6시까지’ 금지하는 개정안(조진형의원 안) 등으로 나눌 수 있다.
특히 지난 2010년 3월 24일 국회에서는 조진형의원이 대표발의한 집시법 일부개정법률안에 대한 공청회가 열렸다. 동 법률안의 핵심은 옥외집회의 금지시간을 ‘오후 10시부터 다음날 오전 6시까지’로 명시하고 있다는 점에 있다.
현 행 |
개 정 안 |
제10조(옥외집회와 시위의 금지 시간) 누구든지 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. 다만, 집회의 성격상 부득이하여 주최자가 질서유지인을 두고 미리 신고한 경우에는 관할경찰관서장은 질서 유지를 위한 조건을 붙여 해가 뜨기 전이나 해가 진 후에도 옥외집회를 허용할 수 있다. |
제10조(옥외집회와 시위의 금지 시간) 누구든지 오후 10시부터 다음날 오전 6시까지는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다. |
참고로 현재 법규정을 통해 야간시간대의 특정행위를 제한하고 있는 경우로는 다음과 같은 예가 있다.
법률명 |
관련 내용 |
공직선거법 |
제102조(야간연설 등의 제한)...공개장소에서의 연설ㆍ대담은 오후 10시부터 다음날 오전 7시까지는 이를 할 수 없다...(이하 생략) |
근로기준법 |
제70조(야간근로와 휴일근로의 제한) ① 사용자는 18세 이상의 여성을 오후 10시부터 오전 6시까지의 시간 및 휴일에 근로시키려면 그 근로자의 동의를 받아야 한다. ② 사용자는 임산부와 18세 미만자를 오후 10시부터 오전 6시까지의 시간 및 휴일에 근로시키지 못한다. |
관세법 |
제306조(야간집행의 제한) ① 일몰부터 일출까지는 검증ㆍ수색 또는 압수를 할 수 없다. 다만, 현행범인 경우에는 그러하지 아니하다. |
5. 야간 옥외집회에 관한 바람직한 논의방향
야간옥외집회에 대한 찬ㆍ반 논의와 경찰청의 설문자료 및 현재 국회에 계류 중인 집시법 개정안 등의 내용을 종합해 볼 때, 야간옥외집회에 관해 일정부분 제한을 두는 것은 ‘집회의 자유’와 함께 ‘공공의 안녕질서’ 뿐만 아니라 ‘일반인들의 평온’을 위해서도 긍정되는 부분이다. 일정한 제한 아래에 야간옥외집회의 자유를 인정한다는 기본방향에서, 향후 입법논의과정을 통하여 다음과 같은 다섯 가지 사항을 포함하여 보다 충분한 구체적 검토가 이루어져야 할 것이다.
첫째, 집시법은 건전하고 바람직한 집회문화가 잘 정착될 수 있게 법체계를 갖추는 방향으로 개정논의가 이루어져야 할 것이다. 집회의 주최자, 참여자 등의 집회목적이 합당하고 공공질서를 해하지 않는다면 부정적인 시각이 아닌 용인 내지 수긍하는 측면으로 평가하고 수용하는 분위기가 조성될 수 있도록 필요한 법적 장치를 마련하는 것도 중요할 것이다. 선진국에서 평화적인 집회ㆍ시위문화가 잘 정착된 커다란 요인 중 하나는 이해관계자들의 주장을 정부가 적극 검토하여 법령개정을 비롯한 개선조치를 취했다는 점이다.
둘째, 바람직한 집회문화의 조성과 더불어 야간옥외집회의 규제에 있어서 발생할 소지가 있는 법해석분쟁을 사전적으로 해소하기 위해서는 특히 야간옥외집회의 명확하고 구체적인 허용범위가 직접 법률에 명시되어야 할 것이다. 야간옥외집회가 불가피하게 제한되어야 한다면, 그 시간대의 범위는 집회의 자유를 보장하는 동시에 국민의 사생활의 평온과 일상적인 활동이 침해되지 않는 범위 내에서 결정되어야 할 것이다. 구체적인 방안으로는 앞서 살펴본 여론조사결과 및 언론, 국회에서의 논의 등을 종합해 볼 때 ‘오후 10시부터 다음날 오전 6시’까지 야간옥외집회를 제한하도록 하는 방안을 적극 검토할 수 있을 것이다.
셋째, 집시법 규정 내지 하위법규상에서 집회의 주최자, 참여자 등에게 금지되는 행위유형을 보다 상세히 구체화하여 규정함으로써, 자신의 행위가 형사처벌 대상이 되는 위법행위에 해당되는지의 여부에 대한 명확한 사전판단이 가능하도록 해야 할 것이다. 이는 집회의 주최자, 참여자 등에게 적법하고 평화로운 집회는 최대한 보장받고 불법적, 폭력적인 집회는 엄중 처벌받는다는 경각심을 갖도록 하여 폭력적인 집회로 나아가지 못하도록 하는 제도적 장치로서 작용할 수 있을 것이다.
넷째, 집회ㆍ시위에 대한 경찰의 불법적 대응을 방지하기 위해서 경찰을 대상으로 집회ㆍ시위 관리에 대한 체계적인 교육과 훈련이 이루어져야 할 것이다. 경찰이 집회ㆍ시위를 진압하면서 과도하고 불법적인 무력을 행사하는 것은 폭력적인 집회ㆍ시위를 유발할 수 있는 주요 요인 중의 하나가 될 뿐만 아니라 공권력을 실추시키는 결과를 가져오기 때문에 이에 관한 관리제도와 정책 마련의 필요성이 제기된다.
다섯째, 경험상 지금까지 상당수의 집회가 ‘일회성’이 아닌 ‘계속성’을 띠고 있는 경우를 종종 찾아볼 수 있다는 측면에서 집회의 주최자, 참여자 등이 법률상 규정되어 있는 사항들을 모범적으로 준수하는 경우에는 집회에 대한 인센티브를 제공하는 것이 필요하다. 이와 반대로 법률을 준수하지 않은 경우에는 행정상 불이익이나 강화된 제한을 가할 수 있는 제도를 도입하는 방안도 고려해 볼 필요가 있을 것이다.
박광원 기자
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