공기업부채의 급격한 증가
최근 공기업 부채에 대한 우려가 크다. 297개 공공기관 부채 347.6조원 중 23개 공기업 부채가 213.2조원으로 61.3%에 해당한다(‘09, 기획재정부). 지방공기업 부채도 ’04년 21.3조원(317개)에서 ‘08년 47.3조원(359개)(기획재정부)으로 2배 이상 증가하였다. 1)
공기업부채가 국민경제에서 차지하는 비중은 명목 GDP대비 20.6%(213.2조원 /1,033.7조원)로 국가경제에서 그 비중이 크다.
IMF는 공기업을 비영리기관으로 정의하고 있어 공기업부채가 국가채무( ‘09년 333.8조원)2)에 포함되지 않고 있으나 공기업 최대 소유주가 정부여서 향후 국민에 큰 부담이 예상되므로 공기업부채증가의 원인파악과 대책마련이 필요하다.
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부채증가의 원인
공기업의 설립목적과 공적추구
공기업 부채의 1차적 원인은 공기업의 존립 목적에 있다. 공기업의 설립목적에 관한 견해로는 “경제의 특정부문에 대한 보다 합리적인 조직의 투입 필요성, 모범적인 생산단위의 설립 필요성, 전통적으로 공기업으로 운영되어야 할 경제적 사업 등의 요인으로 인해 설립이 요구된다“ (UN, 1975:167)3) 등이 있다.
우리나라는 일제시대의 사회간접자본시설들과 산업분야 주요 기업들이 1948년에 정부수립과 동시에 모두 국유화 하였다.(유훈 2003:16). 식민지 경험이 있는 인도, 이집트 등도 독립과 동시에 국유화로 인하여 공기업이 많이 설립되었다.
제2차 대전 이후에 독립을 한 신생국들, 즉 개발도상국들은 선진국과는 달리 경제발전을 촉진하기 위하여 초기 산업화과정에서 사회간접자본과 기간산업을 공기업으로 시작한 경우가 많았고 지난 100여 년 동안 세계적으로 증가하는 추세에 있었다(박영희외 2008 :15). 우리나라도 1962년 경제개발 5개년 계획을 시작으로 개발초기에 사회간접자본 (social overhead capital)과 철강 석탄 비료 등의 기간산업의 제공을 공기업이 주도하였다
공기업부채(213.2조원)의 부문별 구성은 에너지 분야 59.6조원(27.9%), 부동산분야 111.8조원(52.4%), 교통 수송 40.1조원(18.8%), 기타1.7조원(0.8%)으로 부동산부문 공기업의 부채비율이 절반을 차지하며 그중 LH가 109조로 51.1%를 차지한다.4)
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LH의 주요업무는 토지․주택사업, 도시개발, 국토관리, 주거복지사업으로 토지사업부문이 72%로 비중이 가장 크다.5)
우리나라의 경우 국토 면적이 협소하고 인구가 많은 구조로 인구증가와 도시화, 산업화에 따라 토지의 수요는 증가하나 공급은 제한되어 있어 자연히 가격은 오르는 구조를 갖고 있다. 수요와 공급에 의한 가격상승외에도 토지개발로 인한 지대이익이 민간에 돌아가는 것이 바람직하지 않아 LH의 토지개발 비중이 컸다. 이는 국토면적이 넓고 인구가 적은 외국의 부동산부문 공기업과 다른 특수성이다. 대규모 자금이 투입되고 회수가 더딘 대형 국책사업과 민간이 기피하는 회수위험이 높은 사업을 LH가 장기간 수행해 옴으로써 자산과 부채가 증가하는 부작용이 따른 것이다.
경제․사회 환경변화
경제․사회 환경 변화도 한 요인인데 우리나라의 출산율은 1970년 4.53명에서 2010년 1.22명 (세계 평균2.56명)으로 OECD국가 중 최저수준이다. 인구증가율은 70년대 2.21%에서 2010년 현재 0.26%, 2019년부터는 (-)로 인구가 감소된다.
인구증가율은 둔화되고 있으나 2010년 10월 현재 국가 전체적으로 10.3만호의 미분양 가구가 대기 중이며. LH의 경우 23조의 재고자산(토지23조원, 주택2조원)이 있으며 414개 지구를 추진 중에 있다.
2009년부터의 부동산경기침체와 행정중심복합도시 및 혁신도시 추진의 변경 논란 등으로 사업추진과 투자회수를 더욱 장기화 시키고 있다.
경영효율성
효율적인 공기업 경영을 위해서는 주무 감독기관과 공기업 임원진의 전문성이 필요하다.
우리나라는 “공공기관운영법”에 의해 매년 공기업경영평가를 하며 평가결과는 직원들의 보너스와 기관장의 보직에 영향을 미치고 있다. 평가방법은 기관평가의 경우 종합경영부문, 주요사업부문, 경영관리부문 으로 크게 구분되며 계량(50)평가, 비계량(50)평가, 기관방문평가로 구성되있다.
계량평가(50)의 경우 계획대 실적을 기준으로 평가하는데 피 평가자인 공기업이 목표를 늘리거나 무리하게 추진하거나 매년의 단기적 경영평가에 관심을 갖게 되므로서 경영효율성이나 재무적 측면을 무시할 소지가 있다.
공기업은 외부 간섭에 의해 비효율을 낳기도 한다. “Bozeman과 Straussman은 정치적 권위의 역할이 공기업에 훨씬 더 심하게 나타난다고 하면서 공기업관리는 조직 외부환경 관리라고까지 하였다(이상철 외 2003:42)”6)
LH의 부채는 2009년 말 109조에서 2010년 6월말 118조로 9조원이 늘고 하루이자만 100억 원으로 특단의 조치가 필요한 실정이나. 경기침체와 국내 10.3만호의 미분양, 사업 재검토에 대한 지자체 및 지역주민, 정치권 등의 이해관계로 쉽지 않은 상황이다.
해외공기업 동향
해외 공기업의 경우는 나라마다 다른데 프랑스의 경우 국가투자청(APE)관할 주요공기업(55개)이 차지하는 부채가 23.3%(4,46억유로)로 2008년 이후 감소하는 추세이다.
미국의 경우 금융위기이후 금융공기업을 중심으로 부채비율이 2007년 300%대에서 2008년 1,200%로 급격히 증가하고 있다. 연방예금보험공사의 경우 2007년 약6억 달러에서 2008년 약300억 달러로 부채가 50배 증가하였으며, 연방금융은행과 수출입은행 등은 1000%대의 부채 율을 기록하고 있다.7)(한국조세연구원). 이를 극복하기 위해 미국 금융공기업들은 수익성 향상뿐만 아니라 전반적인 시장경제의 효율성을 높이기 위한 노력을 하고 있는데 다양한 금융상품의 개발과 운영비용 축소가 그 대표적이다.(한국조세연구원)8)
시사점
최근 그리스 등 유럽국가의 재정위기와 과거의 IMF를 교휸삼아 국가부채에는 포함되어 있지 않으나 정부소유 공기업 부채규모가 국가경상GDP의 20.6%(213.2조원/(1,033.7조원, ‘09 기획재정부)의 비중이으로 향후 국민경제에 부담으로 작용하는 점을 감안하여 공기업 부채의 증가에 대한 관리와 저감 노력이필요하다. 특히 공기업부채의 51.1%인 LH(한국토지주택공사)의 부채는 2012년 176조원으로 늘어나(동아일보8.5) 국가예상채무 407.2조원(기획재정부)의 43.2%가 될 전망이어서 부채대책이 시급하다.
공기업 부채를 저감하기위해서는 공기업도 민간과 같은 경영효율성을 추구할 필요가 있는데 공공성에만 치우칠 것이 아니라 공공성과 기업성의 조화가 필요하다. 경제․사회환경변화에 따른 유연한 경영, 전문적이며 외부 간섭이 배제된 자율과 책임 있는 경영을 통해서 공기업의 재정건전성과 사회적 이익을 위한 당초의 설립목적을 유지 발전시킬 수 있을 것이다.
공기업 경영개선에 관한 정책적 제언
공기업 부채증가의 원인과 시사점을 토대로 다음과 같은 공기업 경영개선을 위한 제언을 하고자 한다.
첫째 공기업 부채증가를 줄이려는 정부와 국민적 관심이 필요하다. 공기업 최대 소유주가 정부여서 공기업 부채는 결과적으로 국민에게 부담이 될 것이므로 국가 전체적인 부채만 아니라 공기업부채 증가를 줄이기 위한 노력이 필요하다.
둘째 공기업도 공공성과 수익성을 조화시키고 효율적인 경영을 해야 한다. 공기업 경영관리와 관련하여 Ahmed는(17-20)는 이윤과 사회경제적 목적에 미치는 효과를 고려해야 하며 검토해야할 사항으로 다음과 같은 것들을 들고 있다.「① 공기업 손실을 피할 수 없다면 전략의 목적과 그 손실을 국고에서 부담할 수밖에 없는 것인지, ② 공기업의 손실로 누가 이득을 보게 되는지에 대한 문제로 공익과 사회 취약 층의 이익을 도모 할 수 있는 것인지 또는 자격 없는 수혜자에게 이익이 돌아가는 것은 아닌지 ③투자가 필요한 많은 사업대안들을 고려하여 자본의 신중한 사용을 위한 투자선택 ④ 만성적인 손실로 인한 사기 저하는 공기업의 비효율성을 초래하는 요인으로 작용한다」이다.(김용우 376-377)
우리나라는 자체수입이 총수입의 50%이상을 공기업으로 분류하고 있어 공기업도 공공성에만 치우칠 것이 아니라 정부지원이 아닌 자립기반을 위해 공공성과 기업성을 조화시키면서도 사회적 이익이 최선이 되도록 하는 경영이 필요하다. 정부지원분을 상회하는 손실분에 대하여는 수익사업을 적극 발굴하고 원가절감과 수요자(국민)중심의 제품개발 및 경영기법의 선진화를 도모하여 재정건정성과 영속성을 갖추어야 한다.
이를 위해 공기업 경영진에 능력 있는 전문경영인을 임명하고 정부 감독기관도 전문성과 공기업 경영에 대한 이해 증진이 필요하다. 최근 정부공무원의 민간 전문가 채용은 공기업의 효율성 증진차원에서 긍정적이지만 공기업경영과 관련한 정보의 오남용 방지를 위한 대책이 병행되어야 할 것이다.
공기업 경영과 관련하여 선진 전문경영기법의 도입이 필요하다. 공기업 경영평가시 계획 대 실적 위주의 계량 평가방식은 목표나 실적을 늘리기 위한 무리한 투자확대와 비효율을 낳을 수 있다. 또한 공기업 예산집행을 경기활성화를 위한 방편으로 활용하므로 서 재무구조를 더욱 악화시키는 요인이 되기도 한다. 경직된 예산은 민간과 같은 연구개발투자나 유연성을 갖추는데 제약이 될 수 있으므로 공기업 경영효율화를 위해 저해요인은 개선되어야 한다.
셋째 경기변동과 수요 공급의 장기전망을 통해 투자가 이루어 져야 한다 인구감소의 사회적 변화 즉 수요와 공급을 고려하여 공적투자가 이루어 져야하며 경기침체와 맞물려 장기간 회수가 불가능한 사업의 추진은 결과적으로 국민에게 그 부담이 귀결되므로 부채감소를 위해 재검토되어야 한다.
넷째 공기업 경영간섭을 최소화 하여 자율성과 책임운영을 실현해야 한다 공약과 인기위주의 사업추진이 아닌 국민의 이익이 최대화 되는 공기업운영이 되도록 외부 간섭을 배제하는 제도적 장치를 마련하므로 서 불합리한 사업참여로 인한 회수불능과 재무악화를 억제해야한다.
LH부채와 관련 하여는 2010년6월 기준 118조의 부채로 하루 100억 원의 이자부담 등 유동성위기로 대책마련이 시급한 실정이다. LH가 추진 중인 414개 사업지구에 대하여 전면 재검토를 하고 있으나 사업지구와 관련한 이해관계자와의 마찰이 예상된다, 공기업의 부채는 결국 국민의 부담으로 작용한다는 점을 간과해서는 안 된다. 2010년 10월 현재 10.3만호의 미분양 물량이 있고 인구가 감소하는 사회 환경에서 불필요한 사업지구를 무리하게 추진하는 것보다는 투자 시기조절 또는 재검토가 필요하며, 철수하는 사업지구에 대하여는 민간참여를 검토할 필요가 있다.
LH의 공적사업 손실분에 대하여는 정부차원의 보전대책을 강구할 필요성이 있으나 LH도 보유자산 매각과 원가절감, 효율적이고 합리적인 경영, 장기적으로 재무구조 개선을 위한 노력이 선행되어야 한다.
2010년 8월기준 국내부동자금이 570조원(동아일보 8월5일)으로 이를 LH의 유동성확보를 위해 재고자산에 유입하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 한시적으로 LH미매각 자산 구입시 세금감면, 1가구2주택제외, 자금출처 조사 제외 등 혜택을 검토할 필요가 있다.
공기업이 합리적이고 효율적인 경영으로 재무개선을 이루고 국민의 편익을 위한 당초의 설립목적을 유지 발전시키면서 사회적 편익이 최선이 되도록 거듭나기를 바란다.
또한 해외 재정위기 및 IMF와 같은 전철을 밟지 않도록 공기업 부채를 슬기롭게 관리할 수 있는 많은 연구와 정책대안이 이어지기를 기대한다. 끝.
참고자료
기획재정부 ‘08년도 지방공기업 결산 및 경영분석 보고(요약)
기획재정부 2008년도 지방공기업 결산 및 경영분석(2009.10)
기획재정부 ‘09~’13 국가재정운용계획 (잠정안)(2009.9.3)
기획재정부 ’09년도 공공기관 경영정보 주요 내용 (2010.4.30)
기획재정부 全 지방자치단체의 ｢2008년도 재무보고서｣ 분석
기획재정부 2009년 공기업(23개) 경영실적 분석(2010.4.16)
한국조세연구원 미국의 급격한 공기업 부채 증가 및 대응책(2010)
한국조세연구원 KIPF 공공기관동향(2010)
국회 국가채무의 적정관리방안 세미나 (2009.10.30)
유영철 정부와 기업 - 공공과 민간의 파트너쉽과 경영(2008)
박영희외 공기업론,(2009)
이상철외 공기업의 이해 (2003)
이상철 한국공기업의이해 (2010)
김용우 공기업원론 (2006)
윤성식 공기업론 (2003)
유훈 공기업론 (2003)
1)기획재정부 ‘09년도 공공기관경영정보 주요내용,’09 공기업경영실적분석, ‘08 지방공기업 결산 및 경영분석자료를 분석함
2) ‘09-’13 국가재정운용계획(잠정안),기획재정부. ※채무(債務)란, 채권관계에서 어떤 급부를 이행해야만 하는 의무, 부채 [負債, liabilities ]란 회계학상으로는 개념구성이 채무라는 성격보다 훨씬 넓어 타인자본 ·소극재산(消極財産) ·채권자지분(持分) 등으로도 해석된다[출처] 네이버 백과사전)
3) 김용우, 공기업론 P145 재인용
4) 기획재정부, 2009년 공기업 경영실적분석(2010.4.16)
5) LH, 2010년 년 초 사업비 투입계획 비율임
6) 김용우 공기업론 : 222 재인용
7) 한국조세연구원, 미국의 급격한 공기업 부채 증가 및 대응책
8) 한국조세연구원, 미국의 급격한 공기업 부채 증가 및 대응책, KIPF 공공기관동향(2010)
이국정 박사칼럼
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