기간연장 재구조화 비용…12조 5천억원에서 14조원 들어

10년도 남지 않은 기간…사업자 20년간 이익연장으로 비춰져---

▲ 민자고속도로 통행료

[중앙뉴스=함승창 기자] 정부가 건설하여 관리하는 재정고속도로보다 민간자본으로 만들어진 민자고속도로 통행료가 3.12배가 높아 인하방안을 여러 각도로 모색하고 있다.

강훈식 의원(국토교통위, 더불어민주당)이 국토교통부에서 제출받은 ‘민자고속도로통행료 체계 조정방안 연구’ 중간보고서에는 통행료를 내리기 위한 방안이 제시됐다.

이 중간보고서는 서울외곽고속도로 등 10개 민자고속도로 통행료는 최저 1,800원에서 10,500원까지 한국도로공사가 운영하고 있는 재정고속도로 통행료에 비해 최대 3.12배 이상 높았다.

이에 국토부는 통행료를 낮추기 위해 연구용역을 발주했다. 이 보고서는 민자고속도로 사업자의 재구조화를 위해 새로운 투자자가가 기존투자자의 손실 차액을 보존하고 통행료를 인하하는 조건을 가정했다.

또한 기존 민자고속도로 사업자와 실시협약을 끝낸 후 신규 투자자의 투자금 회수 차원에서 20년 동안 운영기간을 연장해 주는 것을 상정했다.

그 결과 2020년부터 통행료 인하효과는 천안-논산이 10,200원에서 4,900원으로 52%가 인하될 수 있고, 도로별로는 28%에서 53%가 인하될 수 있는 것으로 분석됐다. 용인-서울고속도로는 현행 2,000원에서 1,300원으로 재정고속도로가 산정한 2,200원보다 41%의 인하될 것으로 파악됐다.

이 용역연구보고서는 3가지 방안 모두를 물가상승률 2%로 고려하여 2020년부터 시행되는 민자고속도로 통행료를 인하하지만 기간연장으로 종료시점이 2030-2043년에서 2050-2063년으로 연장된다.

시민단체는 최초 민자고속도로가 건설에서 운영관리까지 실시협약으로 많은 혜택을 받았음에도 기간연장에 대한 신랄한 비판을 내세우고 있다.

부정확한  영향 평가로 미래 수익을 평가함으로써 막대한 최소수입보장 등에 예산을 쏟아 부었다. 이제는 통행료 인하를 내세워 최초 사업자가 내심 조기 투자금 회수로 채무재무건전성을 확보하려는 의도로도 비춰지고 있다.

서수원-오산-평택 민자고속도로에는 2004년에 공사를 시작으로 2009년 10월에 준공됐다.

최초 투자자는 두산중공업(25%), 금호산업(25%), 대림산업(16%),동부건설(13,33%),한화건설(0.67%), 신한은행(10%) 등 6개사가 2,417억을 공동출자하여 건설됐다.

최소수입보장이 시행되던 실시협약으로 지원을 받은 6개사는 신한BNPP(41%), 다비하나(40%), 한화(19%)경기고속도로사모특별자산투자신탁 3개사로 지분을 2014년 10월에 이전된 사례도 있다.

문제는 민자고속도로 사업에 최초 투자사업에서 협약대비 실제 통행량이 75.5%로 드러나 사업시행 이전부터 예측이 빗나갔기 때문이다.

실시협약에서 추정 수입액보다 부족한 통행료 수입은 정부가 부담해 주고 있다. 한편 공공요금 물가인상률을 반영하다보니 민자고속도로 사업주체자들의 재정건정성 악화로 운영관리 부실도 우려하고 있다.

민자고속도로 통행료는 노선의 무상 사용기간과 운영수입에 운영비용에 의해 결정되고 매년  4월 협약에 의해 물가 상승률을 반영해 조정한다.

통행료 조정은 인천공항고속도로는 연간물가지수평균방법이 적용되며 나머지 9개 운영 노선들은 소비자물가지수비교방법을 적용한다.

실시협약에 의해 사업수익을 보장하기 위해 차기년도 인상 시 이전년도 못 올렸던 물가상승률을 감안해 통행료를 조정 할 수 있다. 하지만 최근에는 사업자와 실시협약을 변경해 통행료를 내리는 일까지 발생했다.

▲ 민자고속도로 통행료 체계의 문제점

민자사업에서 불확실성과 위험부담을 없애 주기 위해 투자촉진책으로 도입되었던 최소운영수입보장(MRG)제도는 실제 통행료 수입이 실시협약에서 추정수입에 미달할 경우 차액을 지원해 왔다.

2009년 MRG제도는 폐지되었지만 아직도 8개 노선은 2002년부터 2013년까지 지원해 준 액수가 무려 2조 2,585억원에 이른다. 이런 국토부는 정부의 재정건전성 악화에 국민들의 비난을 사고 있다.

민자고속도로와 재정고속도로의 투자 기준을 비교해 보면 재정지원과 회수기간의 제약 등으로 실시협약 당시와 예측치가 달라질 경우 민자고속도로의 재정 불건전성은 불보듯 뻔하다.

민자 통행료는 제한된 투자회수기간 등으로 재정고속도로 보다 상대적으로 높을 수 밖에 없다. 실시협약 내용대로 매해 물가상승율을 반영하면 통행료는 급격한 상승을 가져온다.

즉 예측치 잘못으로 누적된 결손금을 반영하면 엄천난 통행료를 징수해야 하는 것이다.
  

이는 수도권을 중심으로 짧은 구간 민자고속도로가 늘어나면서 노선변경으로 통행료 수준차이를 보이고 있으며 다수 사업자가 운영관리하며 비용의 중복투입으로 인해 통행료 인상을 가져오고 있다.

따라서 재정고속도로 대비 민자고속도로 통행요금은 평균 1.76배나 비싼 것으로 나타났다. 인천대교는 3.1배가 차이가 났으며, 용인-서울 구간은 민자고속도로가 0.86배로 재정고속도로보다 통행료가 적게 나타났다.
 

현재 시행중인 통행료를 계산하는 기준은 거리비례요금제를 원칙으로 통행료 수입은 고속도로 관리와 운영에 소요되는 비용과 투자된 자본이자를 포함하도록 돼 있다.

총 투자비는 경제적 기술적 연구비용과 건설에 관련된 재무비용이 포함된다. 통행료의 위탁관리 기간 안에 총투자비와 투자 수익률을 합한 금액이 손익분기점에 이르는지 평가해 징수할 최고요율을 정해 적정한 낙찰자를 결정해 왔다.

연구보고서는 민자고속도로의 재정건전성과 통행료 인하를 얻기 위해 사업을 재구조화에 초점을 두고 자금재조달방식을 고려했지만 이것 역시 대안으로 부적합 것으로 분석됐다. 용인-서울간고속도로 사례에서 기존 주주의 100% 교체를 조건으로 최초 민자사업 건설업자와 재무투자자가 참여할 경우 협약변경 등에 어려움이 있다.

재무출자자 대부분은 건설 초기 참여하고 있어 자금재조달이 어렵고 주무관청에서 인정하지 않는 기존사례에서 이익 공유를 요구하면 자금재조달 협상에서 장기간 소모될 수 있기 때문이다.

이러한 자금재조달 방안에 더욱 부정적인 것은 계약해지 후 한국도로공사나 정부기관에서 운영할 경우 재정고속도로와 형평성이 드러나 국민들의 반감이 예상된다. 인천국제공항고속도로와 서울외곽고속도로의 계약 해지시 일시에 1조 3,407억의 재정부담을 안고 있다.

다른 제안으로 민자고속도로 간의 통합하는 단기적 처방으로 다수의 구간 사업자를 통합하여 업무효율과 재정건전성을 높여 통행료를 인하하는 방안이다. 또 민자와 재정고속도로간 통합하는 안으로 재정고속도로가 가진 회수기간 제약에서 벗어나는 등 장점을 이용한 장기 대안도 제시했다.

▲ 민자고속도로 통행료 인하의 구체적 대안

따라서 이 보고서는 재정고속도로 수준으로 통행료를 인하 방안에 대해 3가지 대안으로 통행료 수입 차액을 보전하고 사업의 재구조화를 제시하고 나섰다.

대안의 첫 번째는 민자고속도로 사업자가 매해 입은 손해를 한국도로공사가 채권을 발행하여 보전하고 도로공사는 민간고속도로 사업자의 협약종료 이후 보전해준 자금을 회수하는 방안이다.

이 경우 10개 민자고속도로 사업자에게 물가상승률과 교통량 증가로 인한 통행료 인하 차액을 계산하면 무려 12조 5,448억원을 보전해야 하는 것으로 분석됐다.

이로써 도로공사는 민자노선들에서 29년간 동안 통행료를 회수해야 돼 재무건정성 악화도 장기화할 우려가 있다.

두번째 대안은 첫 번째 대안과 유사하지만 민간투자를 통해 민자고속도로 사업자의 손해액을 보전하는 자금을 조달하는 것이다.

이 경우는 첫 번째 대안에 비해 오히려 민간투자자의 이자율이 높아 13조 9,899억원으로 부담이 커진다. 하지만 이러한 막대한 자금을 투자할 금융기관이 있느냐에 어려움을 갖고 있다.

첫 번째 두 번째 대안에 대해 연구진은 실현가능성이 높다고 보지만 도로공사가 민자고속도로 사업자에게 막대한 자금을 투입으로 장기간의 재정 불건전성을 보일 우려가 있다.

이에 비해 제시된 세 번째안은 기존 사업자의 관리운영기간을 20년간 추가 연장해 주는 방안이다. 민간고속도로 사업자가 관리운영기간동안 자체적으로 민간금융기관으로부터 운영자금을 차입한 다음 연장된 2차 운영기간동안 차입액을 보전하는 방식이다.

이때 재정고속도로 통행요금을 적용하기는 불가능하지만  최초 시행협약 운영기간 종료 후 20년간 회수기간을 연장했을 때 실현가능한 통행료를 역산하여 조정하겠다는 안이다.

이 세번째안은 기존 민간고속도로 사업자가 운영주체로 최초 시행협약을 고칠 필요가 없다. 하지만 민자고속도로 사업자가 가지고 있는 신용 등의 한계로 자금조달이 어려울 수도 있다.

세가지 대안에서 첫 번째 두 번째 대안은 관리운영권 종료 후 인천공항과 인천대교고속도로 노선의 회수가 어려웠던 적정 통행료 조정으로 회수 수준을 알 수 있었던 사례가 있다.

하지만 민자고속도로 사업자에게 자금을 지원하고 관리운영권 종료 후 통행료를 징수하는 것에 대한 법제도의 개정 보완이 필요하다.

세 번째안은 지금 당장이라도 ‘민간사업기본계획(제11조)’에 준해 관리운영기간을 최대 50년까지 연장 가능하다고 보고서는 밝히고 있다.

시민단체는 민자고속도로사업에 대해 운영기간 중  투자내역, 운영관리 비용과 협약내용 등을 투명하게 체크하여 공개한 후 기간연장을 해도 될 것이라고 했다.

또한 10년도 채 남지 않은 사업자에 대한 이익을 연장해 주는 것으로 보여 진다며 합리적 결정을 촉구 했다.

국토부 관계자는 ‘민자고속도로 통행료를 낮추기 위해 '한국교통연구원'에 발주한 용역 중간보고서로 아직은 구체적으로 검토된 바가 없다.“고 일단 발을 뺐다.